Un premier bilan de la loi de 2003 sur la ville et la rénovation urbaine

L'Assemblée nationale vient de procéder à la publication d'un rapport d'information sur l'application de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine présenté par M. Philippe PEMEZEC (Loi n° 2003-710 du 1er août 2003).



Introduction du rapport :

"Le 1er août 2003 entrait en vigueur la loi n° 2003-710 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine : ce texte avait pour ambition de « réduire les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires », par l'élaboration de conventions et de programmes d'action dans les zones urbaines sensibles.

Par une mobilisation sans précédent des crédits de l'État, des collectivités locales et des partenaires sociaux en faveur de la rénovation urbaine, et la création d'une agence nationale en charge de la gestion d'un programme pluriannuel de rénovation des quartiers sensibles, le législateur entendait ainsi refonder les quartiers en difficulté tout en rompant radicalement avec les méthodes traditionnelles du renouvellement urbain, qu'incarnaient les grands projets de ville.

Cette volonté de promouvoir un véritable changement de culture de la politique de la ville - grâce à la création d'un guichet unique rassemblant tous les acteurs du renouvellement urbain, la définition d'une programmation pluriannuelle des crédits de l'État et le développement d'un partenariat conventionnel - s'inscrivait dans une logique de promotion de grands principes essentiels à la cohésion sociale, tels que la mixité de l'habitat et l'égalité des chances.

Au volet urbain de la loi, fondé sur la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine, s'ajoutaient trois volets connexes :

- un volet économique, visant la redynamisation de ces quartiers grâce à la relance des zones franches urbaines ;

- un volet social, concernant le traitement du surendettement avec la création d'une procédure de rétablissement personnel pour les personnes en situation irrémédiablement compromise ;

- et un volet plus spécifique, visant le traitement des copropriétés dégradées.

Au terme de plus de trois années de mise en œuvre de la loi, la Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire a confié le soin à votre rapporteur de faire un bilan de la mise en œuvre des quatre volets de cette loi.

S'agissant du volet « rénovation urbaine », tant le bilan chiffré de la mise en œuvre du programme que les témoignages recueillis par votre rapporteur auprès des acteurs de la rénovation urbaine rencontrés sur le terrain sont éloquents et attestent le succès incontestable de la méthodologie retenue par le Gouvernement.

Au 1er février 2007, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) avait validé pour plus de 26 milliards d'euros de travaux programmés sur les cinq années à venir. Près de 166 quartiers prioritaires auxquels s'ajoutent 236 autres quartiers sont déjà bénéficiaires du dispositif.

En outre, l'ensemble des acteurs rencontrés par votre rapporteur sur le terrain - maires, bailleurs sociaux et aménageurs - ont salué le changement de culture opéré dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (PNRU) et le travail de partenariat accompli par l'ANRU depuis 2004. Votre rapporteur se félicite de ce succès.

Il estime qu'il conviendrait même d'aller plus loin et, au-delà de la rénovation, de favoriser la destruction d'immeubles lorsque ceux-ci sont trop dégradés. Cela suppose de construire des projets qui d'un point de vue architectural s'intègrent harmonieusement dans le paysage des habitants.

S'agissant du volet économique de la loi de 2003, tant la création de nouvelles zones franches urbaines (ZFU) en 2006 dans le cadre de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances que les créations d'emploi enregistrées dans les trois générations de ZFU attestent le succès du soutien fiscal à la redynamisation économique des quartiers en difficulté.

S'agissant du volet « traitement des situations de surendettement » de la loi, le nombre croissant de personnes en situation de surendettement passif en raison d'une rupture familiale ou de la perte de leur emploi ne fait que souligner à quel point prévention et traitement en aval des situations de surendettement vont de pair, afin, notamment, d'aider les personnes surendettées à sortir de la spirale de la précarisation. Si le traitement juridictionnel du surendettement suppose un renforcement des moyens dont disposent les magistrats, la définition même de la procédure mérite sans doute d'être quelque peu amendée.

Enfin, s'agissant du traitement des copropriétés dégradées, votre rapporteur constate que l'arsenal législatif est aujourd'hui complet, puisque la loi n° 2003-710 a été complétée par l'adoption de deux ordonnances, relatives au traitement de l'habitat insalubre et dangereux.

Dans l'ensemble, votre rapporteur dresse par conséquente un bilan fort positif de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003, et c'est de manière constructive qu'il propose d'améliorer trois aspects de la loi :

- si le PNRU est unanimement salué par les acteurs de la rénovation urbaine, et ce, en dépit des critiques initiales ayant suivi les premières démolitions, votre rapporteur souhaiterait que son efficacité soit accrue, par une simplification des procédures de l'ANRU ;

- il faudrait renforcer les moyens de développement de la mixité de l'habitat en zone urbaine sensible, en améliorant le régime fiscal des opérations réalisées par l'association Foncière logement dans le cadre du PNRU ;

- le déroulement de la procédure juridictionnelle de rétablissement personnel des personnes surendettées en situation irrémédiablement compromise doit être amélioré.

Votre rapporteur a d'ailleurs déposé des amendements en ce sens dans le cadre du projet de loi instituant un droit au logement opposable et portant diverses dispositions en faveur de la cohésion sociale.

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS
DU RAPPORTEUR :

A.- SIMPLIFIER LES PROCÉDURES MISES EN œUVRE PAR L'AGENCE NATIONALE POUR LA RÉNOVATION URBAINE (ANRU)

- pousser plus loin la déconcentration du programme national de rénovation urbaine ;

- inciter les maires à mettre en place des équipes indépendantes des bailleurs ;

- pallier la pénurie de foncier par l'usage des instruments offerts par la loi ;

- stabiliser la réglementation de l'ANRU ;

- réduire les délais de paiement des subventions ;

- adopter une approche globale alliant aménagement et projet urbain,

- renforcer le lien entre les volets urbain, économique et social du programme national de rénovation urbaine.

B.- RENFORCER LA MIXITÉ DE L'HABITAT DANS LES QUARTIERS SENSIBLES

- étendre le bénéfice du taux réduit de TVA aux opérations de construction de logements locatifs réalisés par l'association « Foncière logement » en zone urbaine sensible ;

- exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties les logements acquis en vente l'état futur d'achèvement (VEFA) par la Foncière ;

- assurer la neutralité fiscale des transferts aux caisses de retraite du régime général de retraite par répartition des salariés (AGIRC-ARRCO) des logements construits par la Foncière ;

- étendre aux terrains acquis par la Foncière l'exonération d'impôt sur les plus-values dont bénéficient les personnes physiques qui vendent des terrains à des organismes HLM et à des sociétés d'économie mixte en vue de la construction de logements sociaux.

C.- AMÉLIORER LE DÉROULEMENT DE LA PROCÉDURE JURIDICTIONNELLE DE RÉTABLISSEMENT PERSONNEL

- Favoriser le maintien dans leur domicile des locataires faisant l'objet d'une procédure de rétablissement personnel, en contrepartie du non-effacement de la dette locative par le juge de l'exécution ;

- clarifier la distinction entre procédure « classique » de traitement du surendettement et procédure de rétablissement personnel ;

- permettre la communication au juge de l'exécution des renseignements relatifs à la situation du débiteur ;

- améliorer la définition des biens exclus de la liquidation ;

- exclure des mesures de rééchelonnement et d'effacement les dettes résultant de faits volontaires ou involontaires présentant le caractère matériel d'infractions pénales".